划拨土地使用权是财产权，属用益物权的一种，划拨土地使用权与出让土地使用权的主要不同在于取得方式的不同，就土地使用权本身具有的根本性质两者并无不同，都属于用益物权的一种，同样属于财产权。但是，立法上对划拨土地使用权的概念、属性并没有明确规定，将土地使用权划拨行为等同于划拨土地使用权。《城市房地产管理法》第二十二条第一款规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”，实质上，这是对划拨行为的界定，而不是对划拨土地使用权的定义。划拨土地使用权如果从字面理解，是指经由划拨方式取得的国有土地使用权，是相对于有偿使用方式取得土地使用权而产生的，归根结底是土地使用权的一种。土地使用权在大陆法系传统民法上，属于土地用益物权，是以土地使用、收益为目的的他物权，是在他人土地所有权之上设立的权利，在我国则是在国有土地上设定的使用权，是为了实现土地资源的充分利用将所有权与使用权相分离而形成的一项权利，在其字面上就包含了用益物权的使用权能。

     依据“谁投资谁拥有”的产权原则，解决划拨土地使用权作为财产权的归属

     应依据市场法则结合历史情况确定其归属，原则是“谁投资，谁拥有”产权，无偿取得的划拨土地使用权和支付了土地补偿等取得成本的划拨土地使用权应有所区别，这需要通过土地评估来确定具体的比例数额，立法应明确的是划拨土地使用权作为财产权的归属原则。

     取得划拨土地使用权的企业，一般是需要支付土地取得成本的，即如果是征收集体土地，需要支付农民的土地补偿费和缴纳相关税费的，即使是无偿划拨取得的在长期使用过程中也有投入，因此企业应拥有相应部分的财产权。

     《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定：“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40％。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。”现实中，许多地方在补办土地使用权出让手续时，缴纳的土地使用权出让金是土地评估价的百分之四十，因此土地价值的百分之六十归企业。在《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中规定：“划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。”划拨土地使用权的显化价值表现为市场价格，这其中的一部分归属于土地使用者，一部分归属于土地所有权人。可见，划拨土地使用权已经成为混合财产权，由土地使用权人和政府共同拥有划拨土地的财产权。

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上海 罗东升律师

主任律师

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